نوع مقاله : مقاله استخراج شده از پایان نامه
نویسندگان
1 دانشجوی دکتری مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی، تهران، ایران
2 استاد گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی، تهران، ایران
3 دانشیارگروه مدیریت جهانگردی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی، تهران، ایران
4 دانشیار گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی، تهران، ایران
چکیده
کلیدواژهها
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Focusing on geo-tourism as one of the fast growing concepts within Iran’s tourism industry, both in academic debate and business market, this study aimed at investigating the status of geo-tourism in Iran’s public policies. We conducted a nonreactive research, collecting archival data from Iran’s Islamic Parliament Research Center Database. The research result of the content analysis show that from three hundred fifty three rules and regulations that were enacted over a period of 2001 to 2018, there were fifty eight geo-tourism policies. In next step we attempted to make a typology, bringing the identified policies into five different policy categories; geo-heritage development, accommodation development, infrastructure development, service and facility development and geo-tourism management development. As for frequency dimension of content analysis, the geo-heritage category stood in the first place. It seems that other components of geo-tourism development have not much considered by Iranian policy makers. It may be argued that the actors emphasis on geo-heritage development policy agenda, compared to other geo-tourism policy priorities, has been affected in the light of legal and institutional changes occurred between 2004 – 2006.
کلیدواژهها [English]
جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی ایران
با تأکید بر نقش مرحلهی تنظیم دستورکار خطمشی
فرانک رنجبر متعلق * رضا واعظی ** محمود ضیائی *** داود حسین پور [1]****
|
تاریخ دریافت: 21/05/98 تاریخ پذیرش:30 /7/98
|
چکیده
گردشگری زمین(1)، یکی از مفاهیم در حال رشد در مباحث آکادمیک گردشگری و در عینحال یکی از محصولات جدیدی است که توجه کسبوکارهای گردشگری را جلب کرده است. هدف این مقاله، بررسی جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی ایران است. پژوهشگران با انجام مطالعهی دادههای آرشیوی و بهرهگیری از سامانه قوانین و مقررات پایگاه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی ایران، به گردآوری خطمشیهای حوزهی گردشگری زمین در بازهی زمانی 1380- 1397پرداختد. در نتیجهی تحلیل محتوای دادههای گردآوری شده، 58 خطمشی در حوزهی مذکور شناسایی شد که در بررسی گونهشناسی در 5 دستهی؛ توسعهی جاذبههای زمینشناختی(2)، توسعهی تأسیسات اقامتی، توسعهی سایر زیرساختها، توسعهی سایر تسهیلات و خدمات و توسعهی مدیریت گردشگری زمین قرار گرفتند. در حالیکه خطمشیهای مرتبط با شناسایی جاذبههای زمینشناختی بیشترین سهم را در میان خطمشیهای شناسایی شده به خود اختصاص دادهاند، سایر اجزای توسعه کمتر مورد توجه خطمشیگذاران قرار گرفتهاست. به نظر میرسد این وضعیت ناشی از تمرکز بازیگران حوزهی گردشگری زمین بر توسعهی جاذبهها در سایهی تغییرات قانونی و نهادی ایجاد شده در کشور در بازهی زمانی مورد مطالعه و همچنین ضعف در توجه به همهی ارکان توسعهی گردشگری زمین در مرحلهی تنظیم دستورکار خطمشی باشد.
واژگان کلیدی: گردشگری زمین، خطمشیهای عمومی، دستورکار خطمشی، گونهشناسی خطمشیها، تحلیل محتوا، ایران
مقدمه
یکی از مفاهیمی که در دو دههی اخیر در حوزهی گردشگری، از رشد قابل توجهی برخوردار بوده، گردشگری زمین است. به باور استورکز(3) و همکاران(2003) گردشگری زمین بر بنیان پایدارسازی و ارتقاء خصیصههای جغرافیایی ـ زمینشناختی یک مکان بنا شده است (به نقل از زارع و قراچورلو، 1395: 46). در این جهت دالینگ و نیوسام(4) (2006) گردشگری زمین را به عنوان ترکیب ساختار زمینشناختی شامل لندفرمها، سنگها، کانیها و غیره با تأکید بر فرایندهای به وجودآورندهی این اشکال و گردشگری تعریف کردهاند. با توجه به طیف گسترده میراث زمینشناختی کشور میتوان گفت ایران در زمینهی توسعهی گردشگری زمین از ظرفیتهای مناسبی برخوردار است(نوری، مرادی هوسین و خوش نظر، 1392). به طوریکه طیف گستردهی میراث زمینشناختی کشور در کنار نیاز به حفاظت از این چشماندازها و ویژگیهای فرهنگی مناطق اطراف آن، موجب شده تا گردشگری زمین به طور بالقوه به عنوان یکی از استراتژیهای کارآمد برای توسعه گردشگری پایدار در کشور درنظر گرفته شود. در این میان، خطمشیهای عمومی با تعیین چارچوب تصمیمگیری و به تبع آن جهات مورد نظر و مجموعه اقدامات لازم برای توسعه این گونه از گردشگری، نقش کلیدی بر عهده دارند. به طور کلی خطمشیهای عمومی به عنوان مجموعهای از قوانین و مقررات تعریف میشوند که به وسیله مراجع ذیصلاح در کشور وضع شده و به عنوان یک الگو و راهنما برای تصمیمگیری و اقدامات در جامعه عمل میکنند (الوانی، 1391). خطمشیهای عمومی از یکسو با هماهنگی تصمیمها و اقدامات سازمانها و نهادهای مختلف جامعه در حوزههای مختلف، نقش هماهنگ کنندگی را بر عهده داشته و از سویی دیگر تأمین منفعت عمومی را هدف قرار میدهند(همان: 15 – 16). به این ترتیب میتوان گفت خطمشیهای عمومی در حوزهی گردشگری زمین که در این مقاله خطمشیهای گردشگری زمین خوانده میشوند، نه تنها میتوانند فعالیتهای سازمانها و مؤسسات مرتبط را هماهنگ کنند بلکه به طور بالقوه موجب تأمین رفاه عمومی جوامع محلی پیرامون جاذبههای زمینشناختی شوند.
لیکن علیرغم آنکه ایران با داشتن انجمنهای تخصصی متعدد به عنوان یکی از مراکز پژوهشی مهم گردشگری زمین معرفی شده است (روبان(5)، 2015: 2)، به نظر میرسد خطمشیهای عمومی در حوزهی زمینگردشگری در مقایسه با سایر ابعاد این مفهوم کمتر مورد بررسی قرار گرفتهاند. به طوریکه مطالعات اولیهی نویسندگان مقاله نمایشگر آن است که بخش عمدهی مطالعات علمی و حرفهای گردشگری زمین در ایران به ارزیابی توان زمینگردشگری میراث زمینشناختی و نیز اثرات اختصاص یافته است (به عنوان مثال مختاری، روستایی و احمدی، 1398؛ سلمانی، اروجی، اوسطی و رحیمیهرآبادی، 1397؛ مختاری و امامیکیا، 1395؛ کشمیری و مرادی،1394؛ اصغری سراسکانرود، اسفندیاری، محمدنژاد، زینالی و اصغری سراسکانرود، 1393، غازی و قدیری، 1390) و موضوعاتی چون خطمشیهای گردشگری زمین و مدیریت حفاظت که دارای نقش کلیدی در توسعهی این گونه از گردشگری هستند، کمتر مورد توجه پژوهشگران قرار گرفته است(ضیائی و فردوسی، زودآیند).
بنابراین مقاله حاضر با هدف کاهش شکاف پژوهشی فوقالذکر، به بررسی جایگاه خطمشیهای گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی کشور پرداخته و به دنبال پاسخ دو پرسش است؛ اول آنکه چه سهمی از خطمشیهای عمومی به گردشگری زمین اختصاص یافته است؟ دوم، گونهشناسی خطمشیهای موجود در این حوزه چگونه است؟ در این جهت، به طور مشخص از دیدگاه تنظیم دستورکار خطمشی عمومی بهره گرفته شده است؛ چرا که دستورکار خطمشی به عنوان منشأ خطمشیهای عمومی نقشی تعیینکننده در جایگاه گردشگری زمین و انواع خطمشیهای مرتبط با آن را دارد. انتظار میرود تا این پژوهش، به شناسایی چالشهایی که دستاندرکاران گردشگریزمین در مسیر توسعهی آن مواجهند کمک نماید. در ادامه، ابتدا مفهومسازی گردشگری زمین، خطمشیهای عمومی و همچنین فرایند خطمشیگذاری عمومی با تأکید بر مرحلهی تنظیم دستورکار خطمشی مورد بررسی قرار گرفته و پس از بخش روششناسی، یافتههای پژوهش در باب جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی و گونهشناسی آنها ارائه شده است. در پایان، جمعبندی مقاله در قالب بخش بحث و نتیجهگیری بیان شده است.
لازم به ذکر است مقالهی حاضر برگرفته از از رسالهی دکتری با عنوان « الگوی تنظیم دستورکار خطمشیهای عمومی ایران با تأکید بر گردشگری» میباشد.
ادبیات
گردشگری زمین
گردشگری زمین، مفهومی نسبتا جدید است که از اواخر دهه 80 میلادی در دنیا معرفی شده (قنواتی، کرم و فخاری، 1391) و از سوی رشتههای مختلفی چون جغرافیا، زمینشناختی و گردشگری مورد بررسی قرارگرفته است؛ به طوریکه طیف گستردهای از تعاریف برای آن ارائه شده است (الافس دوتیر و توریونایته(6)، 2018). بررسی ادبیات حاکی از آن است که غالب تعاریف مذکور در ذیل دو دیدگاه اصلی قرار میگیرند: دیدگاه جغرافیایی و دیدگاه زمینشناختی. تعاریف مبتنی بر دیدگاه زمینشناختی، با تأکید بر المانهای طبیعت بیجان، گردشگری زمین را به عنوان یک گونه یا شکل خاصی از گردشگری تعریف میکنند که بر پایهی میراث زمینشناختی و بازدید از آن شکل میگیرد. این درحالی است که دیدگاه جغرافیایی از رویکرد زمینشناسان فراتر رفته و گردشگری زمین را نه به عنوان یک گونهی خاص از گردشگری بلکه به مثابهی یک رویکرد جدید به گردشگری با هدف بسط توسعهی پایدار مفهومسازی میکند( دالینگ (7)، 2013: 64).
لیکن همانطور که دالینگ(2013) بیان میکند، هیچ یک از این رویکردها به تنهایی کامل نبوده و لذا در مفهومسازی گردشگری زمین نیاز به ارائهی یک تعریف جامع که هر دوی دیدگاهها را در برگیرد، احساس میشود. در این جهت، دالینگ(2013) گردشگری زمین را هم به عنوان یک گونهی خاص از گردشگری و هم به عنوان یک رویکرد جدید به آن تعریف میکند(ص. 64). وی با بسط بیشتر مفهومسازی خود، گردشگری زمین را به عنوان گردشگریای تعریف میکند که بر پایهی میراث زمینشناختی و چشماندازهای یک منطقه شکل گرفته بهطوریکه بنیانی برای توسعه پایدار گردشگری در آن منطقه محسوب میشود(دالینگ، 2016: 389). در این جهت مقاله حاضر بر پایهی یک رویکرد ترکیبی طراحی شده است. با این حال با هدف شناسایی خطمشیهای مرتبط با این مفهوم، در سطح عملیاتی بر بعد زمینشناختی تعریف فوقالذکر تمرکز شده که در بخش روششناسی به طورکامل تشریح شده است.
خطمشیهای عمومی در گردشگری
خطمشی عمومی را به طور ساده میتوان به عنوان تصمیمهایی که از سوی مراجع مختلف بخش عمومی مانند مجلس، دولت و قوه قضائیه و در پاسخ به مسائل و مشکلات عمومی جامعه در حوزههای مختلف اتخاذ میشوند، تعریف کرد. این تصمیمها به صورتهای مختلفی مانند قوانین، ضابطهها و مقررات تدوین میشوند(الوانی،1391: 12). به عبارتی دقیقتر، خطمشی عمومی تعیین کنندهی مرزهای تصمیمگیری، فعالیتها و اقدامات در بخش عمومی است. لذا میتوان گفت خطمشی عمومی، الگوی کلی فعالیتهای دولت در یک زمینهی خاص میباشد که دارای هدف و مقصودی است (آندرسون(8) و همکاران، 1985 به نقل از الوانی، 1391: 14).
تعاریف فوق به طور صریح بر نقش دولت (در مفهوم کلی و یک نهاد و نه صرفا قوه مجریه)، به عنوان بازیگر اصلی خطمشیگذاری عمومی تأکید دارند. در عین حال، بازیگران غیردولتی چون انجمنهای حرفهای، جوامع آکادمیک، سازمانهای غیردولتی (NGOs)، رسانهها، جوامع مدنی و غیرهنیز در خطمشی گذاری عمومی نقشآفرین بوده و به دنبال نفوذ در تصمیمگیری بازیگران دولتی میباشند (هاولت و کاشور(9)، 2014). به هرصورت، این دولت است که در جایگاه بازیگر اصلی در خطمشیگذاری عمومی قرار داشته و بر آنچه که در فرایند تصمیمگیری رخ میدهد و چگونگی مشارکت سایر بازیگران در آن نظارت دارد.
براین اساس، خطمشی عمومی در حوزهی گردشگری، که از این پس خطمشیگردشگری خوانده میشود، را میتوان به عنوان مجموعهای از قوانین، مقررات، دستورالعملها و اهداف توسعه تعریف کرد که از سوی دولت تدوین شده و چارچوبی برای تصمیمات فردی و جمعی در مسیر توسعهی بلند مدت این صنعت و در عین حال عملیات آن در مقصد فراهم میآورند(گلدنر و ریچی(10)، 2006 به نقل از اجل، آلن، اسمیت و سوآنسون(11)، 2008: 7). لذا خطمشیها با تعیین مجموعهی اقدامات لازم برای توسعه و تعریف جهت مورد نظر برای گردشگری، یک جزء لازم در اقدامات توسعهی آن هستند.
بر پایهی تعاریف ارائه شده در بالا، خطمشی گردشگری زمین در مقالهی حاضر به عنوان مجموعهای از قوانین و مقررات مفهومسازی شده است که از سوی دولت برای حوزهی گردشگری زمین تدوین شده و با تعیین چارچوب تصمیمگیری هدایت فعالیتهای توسعهی آن در کوتاه و دراز مدت را بر عهده دارد.
فرایند خطمشیگذاری عمومی
طبق رویکرد مرحلهای، خطمشیگذاری عمومی، به عنوان فرایندی پویا، مستمر و پیچیده مشتمل بر مراحل مختلف چون شناسایی مسئله و مشکل، تدوین و اجرای خطمشی، ارزیابی و در نهایت تصمیمگیری در مورد ادامه یا خاتمهی آن مفهومسازی شده است. جدول 1 شمایی از مجموعهی مراحل مختلفی که در ادبیات برای فرایند خطمشیگذاری عمومی مفهومسازی شده به همراه توضیح فعالیتهای هر مرحله را ارائه میدهد.
جدول 1. مراحل فرایند خطمشیگذاری عمومی[ اقتباس از دای(12)، 1972 / 2013]
مراحل |
فعالیتها |
تنظیم دستورکار خطمشی |
مرحلهی انتقال مسائل و مشکلات مختلف و نیز بدیلها و طرحهای پیشنهادی گوناگون برای حل یا تخفیف آنها به دستورکار خطمشی |
تدوین خطمشی |
گزینش از میان بدیلها، تعیین و تصویب خطمشی |
اجرای خطمشی |
پیادهسازی خطمشی یعنی تعیین بودجه و سازمانهای مسئول و در نهایت اجرا |
ارزیابی خطمشی |
ارزیابی خروجی و در عین حال پیامدهای خطمشی برای گروههای هدف و غیر هدف و تصمیم در باب ادامه، اصلاح و یا خاتمهی آن |
از آنجائیکه خطمشیگذاری عمومی، فرایندی مسئلهمحور است، میتوان گفت مرحلهی تنظیم دستورکار دارای نقشی کلیدی در سرنوشت مسائل مختلف و تدوین خطمشی برای آنها میباشد. چرا که در هربازهی زمانی، دولت با مسائل و موضوعات متعددی از جمله گردشگری روبهروست که نیازمند توجه عملی و مداخلهی رسمی هستند. لیکن امکان طرح همهی آنها در فرایند خطمشی امکانپذیر نیست و تنها برخی از این مسائل با ورود به دستورکار خطمشی مورد توجه خطمشیگذاران قرار میگیرند. بنابراین این مرحله به عنوان منشأ خطمشیها مفهوم سازی میشود. در ادامه ضمن تشریح بیشتر مرحلهی تنظیم دستورکارخطمشی، مدل نظری به کار رفته در این پژوهش، معرفی میگردد.
تنظیم دستورکار خطمشی و نظریهی تعادل گسسته
دستورکار خطمشی به عنوان فهرستی از مسائل یا مشکلاتی که مقامات رسمی یا افراد نزدیک به دولت در یک بازهی زمانی مشخص مورد توجه جدی قرارمیدهند، تعریف شده است(کینگدان(13)،1984/ 2014: 3). به واقع دستورکار بازتابی از نوعی نظم و یا اولویت است. چرا که خطمشیگذاران در سایهی محدودیت منابع شامل توجه، منابع زمانی، مالی، سیاسی و تخصصی ملزم به اولویتبندی طیف گستردهای از مسائل عمومی در جامعه میباشند که در انتظار رسیدگی از سوی دولت هستند. بنابراین، میتوان مرحلهی تنظیم دستورکارخطمشی را به عنوان رقابتی مستمر میان بازیگران دولتی و غیر دولتی مختلف با هدف جلب توجه خطمشیگذاران و به این ترتیب طرح مسائل عمومی مورد نظر خود در فرایند خطمشیگذاری مفهومسازی کرد( دیرینگ و راجرز(14)، 1996: 1). به این ترتیب بازیگران درگیر در فرایندهای تنظیم دستور کار در اولویتبندی و تعیین اینکه کدام مسئله و تحت چه شرایطی از سوی خطمشیگذاران عمومی مورد بررسی قرار گیرد، نقشی تعیین کننده دارند. هریک از بازیگران دارای دستورکار خود بوده و سعی دارند تا با کسب پذیرش سایر بازیگران مبنی بر اهمیت و لزوم رسیدگی به مسائل و یا طرحهای پیشنهادی مورد نظر خود، به دستورکار خطمشیهای عمومی دست یافته و مسائل و پیشنهادات مورد نظر خود را به سوی جایگاههای بالا در آن پیش ببرند. در همین نقطه، پویاییهای تنظیم دستورکار با اثر بر اولویتبندی مسائل از سوی خطمشیگذاران و تعیین آندسته از مسائلی که وارد فرایند خطمشی خواهند شد، موجب شکلگیری سایر مراحل خطمشیگذاری میشوند (بوسو(15)، 1994).
در بررسی چگونگی ورود مسائل مختلف به این فرایند نظریههای مختلفی ارائه شده است. نظریه تعادل گسسته(16) بامگارتنر و جونز(17) (1993/2009) یکی از تلاشهای نظری با ارزش در این باره است که به عنوان مدل نظری در پژوهش حاضر به کار رفته است. به باور این دو صاحبنظر، افت و خیزهای در توجه به مسائل مختلف در فرایند خطمشیگذاری، در ظهور دورههایی از ثبات با تغییراتی جزئی ـ تدریجی در خطمشیهای عمومی و سپس برهم خوردن این ثبات به دلیل بروز تحولات سریع و عمده ریشه دارد. به اعتقاد بامگارتنر و جونز(1993/2009)، رکن کلیدی درتشکیل این دورههای ثبات و تغییر، شکلگیری انحصار خطمشی دربارهی مسائل مختلف و در نتیجهی فعالیت زیرسیستمهای متعدد است. در این راستا ایشان یک زیرسیستم را به عنوان گروهی از هر دوی بازیگران دولتی و غیردولتی چون بروکراتها، لابیگران، کارشناسان خطمشی، سیاستمداران، رسانهها، کارشناسان و متخصصان و غیره مفهومسازی کردهاند که بر یک مسئلهی مشخص چون گردشگری تمرکز دارند. بازیگران در هر زیر سیستم در یک تصویر خطمشی، یعنی ادارکات علی(18) از مسئلهی مورد نظر اعضا و چگونگی ارزیابی آن(گرینپدرسن و پرینسن(19)، 2016: 72)، اشتراک دارند. بازیگران زیرسیستمها همواره به دنبال پیشبرد تصویر مورد نظر خود در محافل خطمشیگذاری چون کمیسیونهای پارلمان، هیأت وزیران و سایر نهادهای خطمشی هستند. به واقع محافل خطمشی، فضایی برای تعامل بازیگران زیرسیستمها با هدف طرح مسائل مورد نظر خود و روشهای حل آنها، غلبه بر فرایند خطمشیگذاری و در نهایت اتخاذ تصمیم فراهم میآورند. نتیجهی این تعاملات و فعالیتها، ثبات برخی تصاویر خطمشی در حوزههای مختلف و ممانعت از ورود مسائل مغایر با آنهاست که موجب شکلگیری انحصار خطمشی یا به عبارتی برقراری تعادل به همراه تغییراتی جزئی ـ تدریجی و به تبع آن طرح مسائل مشابه در دستورکارخطمشی میشود. از سویی دیگر اعضای زیر سیستمها و سایر بازیگرانی که در انحصارهای موجود در حوزههای مختلف سهیم نیستند، همواره به دنبال ایجاد تغییر و طرح و پیشبرد مسائل و خطمشیهای مورد نظر خود میباشند؛ و در این جهت با بهرهگیری از مجموعهای از تاکتیکها به دنبال تضعیف ثبات موجود و در نهایت برهم زدن انحصار خطمشی میباشند. اطلاع رسانی به عموم پیرامون یک مسئلهی مشخص و ترغیب ایشان به اعمال فشار بر دولت برای توجه به آن، طرح مسئلهی مورد نظر در دیگر محافل خطمشیگذاری مثلا ارجاع مسئله به یک کمیسیون دیگر در پارلمان و یا ارائهی اطلاعات جدید در باب مسئله و پررنگ کردن آن، ایجاد تغییر در ترتیبات نهادی به عنوان مثال بهرهگیری از بازیگران قدرتمند و تشکیل زیرسیستمهای جدید و بهرهگیری از تغییرات نهادی ایجاد شده در سیستم کلان سیاسی به عنوان مثال تغییر رئیس جمهور، همگی از جملهی این تاکتیکها میباشند. با شکست انحصار موجود و پررنگ شدن تصاویری متفاوت، مسائل جدیدی به دستورکارخطمشی راه مییابند و با تثبیت این تغییرات، مجدداً تعادل سیستم در نقطهای جدید برقرار شده و تا بروز مجموعهای دیگر از تحولات، این دورهی ثبات ادامه مییابد. به این ترتیب شکلگیری پی درپی دورههای ثبات و تغییر زمینهساز ورود مسائل مختلف به دستورکار و در نتیجه تدوین خطمشیهای متفاوت میشود.
روش
مقالهی حاضر با هدف بررسی جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی ایران نگاشته شده است. با توجه به ظهور این مفهوم از اوایل دههی 1380 در ادبیات گردشگری کشور(نکوئی صدری، 1397)، یک بازه 17 ساله از 1380 تا 1397 به عنوان قلمرو زمانی پژوهش برگزیده شده است. در این جهت پژوهشگران با انجام یک مطالعهی آرشیوی(20) به بررسی خطمشیهای تصویب شده درحوزهی گردشگری زمین پرداخته و به این منظور در گردآوری دادهها از سامانهی قوانین و مقررات پایگاه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی که جامعترین پایگاه ثبت و ذخیرهسازی این دست از دادهها در کشور میباشد، بهره گرفته و روش تحلیل محتوا به عنوان روش اصلی انتخاب شده است.
در مرحلهی گردآوری دادهها، با هدف پوشش حداکثری خطمشیهای مرتبط، علاوه بر جستجوی واژگان کلیدی جاذبههای زمینشناختی، گردشگری زمین، ژئوپارک، ژئوسایت و گردشگری معدن(21) در عنوان قوانین و مقررات تصویب شده در بازهی زمانی مورد مطالعه، از واژگان گردشگری، منطقهی حفاظت شده، آثار ملی طبیعی، منطقهی نمونهی گردشگری و پارک ملی نیز بهره گرفته شد. چرا که در تعریف عملیاتی این واژگان به نوعی به میراث زمینشناختی اشاره شده است. به عنوان مثال در تعریف آثار ملی طبیعی، علاوه بر گونههای گیاهی و جانوری به المانهای طبیعت بیجان و پدیدههای کمنظیر و ویژه که از نظر علمی، تاریخی یا طبیعی دارای ارزش حفاظتی باشند(گروه پارکها و آثار طبیعی ملی سازمان حفاظت محیط زیست، 1398) نیز تأکید شده است. از جملهی آثار طبیعی ملی کشور میتوان به آتشفشان دماوند و غار کوگان اشاره کرد که از جاذبههای مهم گردشگریزمین به شمار میروند( امری کاظمی، 1392). همچنین یکی از معیارهای تعریف منطقه نمونه گردشگری، وجود جاذبههای برجستهی طبیعی و زمینشناختی در نزدیکی یا پیرامون آن است(آئیننامهی اجرایی نحوهی تشکیل و ادارهی مناطق نمونهی گردشگری، هیأت وزیران، 1383)؛ لذا علیرغم عدم ذکر واژگان مرتبط با گردشگری زمین در عنوان، امکان تدوین خطمشی برای حوزهی مذکور وجود دارد. در نهایت در گروهبندی ژئوپارکها، به عنوان یکی از جاذبههای اصلی گردشگری زمین، مشاهده میشود که در غالب موارد ژئوپارکها در ذیل سایر مناطق حفاظت شده تعریف میشوند. لذا یک ژئوپارک میتواند بخشی از یک پارک ملی بوده یا در برگیرندهی آثار ملی طبیعی نیز باشد(دیتمن(22)، 2017). پیشنهاد برخی از پارکهای ملی چون گلستان، ارسباران و ارومیه برای ثبت به عنوان ژئوپارکهای جدید(امری کاظمی،1392) مثالی مناسب در این زمینه میباشد. در مرحلهی بعد با تمرکز بر متن هر یک از قوانین و مقررات به عنوان سطح تحلیل، در دو گام تحلیل محتوای خطمشیها انجام شده است. درگام اول، با هدف شناسایی خطمشیهای گردشگریزمین، محتوای قوانین و مقررات برای ذکر ارکان گردشگری زمین طبق مفهومسازی ارائه شده از سوی دالینگ و نیوسام(2006 : 5) مورد بررسی قرار گرفته است(شکل 1).
در گام دوم، با هدف بررسی گونهشناسی خطمشیهای گردشگری زمین، مجددا محتوای خطمشیهای شناسایی شده مورد بررسی قرار گرفته و این بار محتواهای موجود براساس ذکر هریک از اجزای برنامهی توسعهی گردشگری کدگذاری شدهاند. به این منظور از چارچوب برنامهریزی توسعهی گردشگری (اینسکیپ(23)، 1988/1991) بهره گرفته شده است. لازم به ذکر است که هدف چارچوب مذکور نمایش اجزای برنامهی توسعهی گردشگری به طور عام میباشد؛ لذا در این پژوهش، معادل هر یک از اجزا در بستر گردشگری زمین، مورد نظر قرارگرفته است(شکل 2). به این ترتیب، به طور بالقوه 6 گونه برای خطمشیهای گردشگری زمین میتوان تعریف کرد که عبارتند از: خطمشیهای متمرکز بر توسعهی جاذبههای زمینشناختی، توسعهی تأسیسات اقامتی، توسعهی سایر تسهیلات و خدمات در منطقه، توسعهی حمل و نقل، توسعهی سایر زیرساختها و توسعهی مدیریت و ارکان نهادی گردشگریزمین. در حالیکه خطمشیهای متمرکز بر توسعه جاذبههای زمینشناختی بر شناسایی این جاذبهها و تعریف مناطق گردشگری پیرامون آنها تأکید دارند، خطمشیهای مرتبط با توسعهی تأسیسات اقامتی با هدف ایجاد و بسط انواع واحدهای اقامتی چون بومکلبهها و فضای کمپینگ برای گردشگران و ارائهی خدمات مرتبط تدوین میشوند. در عینحال توسعهی تسهیلات و خدماتی چون تأسیسات غذاخوری، دفاتر اطلاعات گردشگری و فروشگاه صنایع دستی و سوغات در قالب خطمشیهای مرتبط با سایر تسهیلات و خدمات در منطقه مورد هدف قرار میگیرند. انواع راهها و روشهای دسترسی به منطقهی گردشگری زمین و نیز جابهجایی درون منطقه، با خطمشیهای متمرکز بر توسعهی حمل و نقل مورد توجه قرار میگیرند. جدای از بحث دسترسی فیزیکی، توسعهی سایر زیرساختها ازجمله مدیریت آب و برق، مدیریت پسماندها و زیرساختهای ارتباطی از دیگر ارکانی هستند که در قالب خطمشیهای توسعهی گردشگری زمین در یک منطقه بایستی مورد توجه قرار گیرند. در نهایت خطمشیهای مرتبط با توسعهی مدیریت و ارکان نهادی در جهت پرورش و عرضهی نیروی انسانی، هدایت برنامهریزی بازاریابی، تعیین ساختار سازمانهای دولتی و خصوصی مرتبط، مدیریت حفاظت از جاذبهها و کنترل اثرات گردشگری زمین بر منطقه تدوین میشوند.
شکل 1. اجزای توسعه گردشگری زمین[ اقتباس از اینسکیپ، 1988/1991: 39]
شکل 2. مفهوم سازی گردشگری زمین[منبع: دالینگ و نیوسام، 2006: 5]
یافتهها
در راستای بررسی جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی کشور، 353 قانون و مقررات با کمک کلید واژههای فوقالذکر گردآوری شدند. این قوانین و مقررات در بازهی زمانی 17 ساله از 1380 تا 1397 تصویب شدهاند. در نتیجهی تحلیل محتوای این دادهها، 58 مورد از آنها به عنوان خطمشی گردشگری زمین شناسایی شدند. براین اساس میتوان گفت گردشگری زمین سهمی معادل 43/16% در میان خطمشیهای عمومی کشور در بازهی زمانی مذکور را دارد. ترکیب خطمشیهای شناسایی شده به این شرح میباشد: 49 مورد مصوبهی هیأت وزیران، 4 مورد آئیننامهی اجرایی، 2 مورد مصوبهی شورای عالی حفاظت محیط زیست، 2 مورد مصوبهی کارگروه توسعهی بخش معدن، 1 مورد مصوبهی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران. نمودار 1 توزیع فراوانی خطمشیهای مذکور در بازهی زمانی مورد مطالعه را نمایش میدهد. همانطور که مشاهده میشود، در بازهی سالهای 1384- 1385 تعداد خطمشیها به حداکثر خود یعنی 27 مورد رسیده است. لیکن روند نزولی تعداد خطمشیها در سالهای متعاقب چشمگیر است.
در پاسخ به سوال دوم این پژوهش، پنج گونه برای خطمشیهای گردشگری زمین شناسایی شد. همانطور که در نمودار 2 مشاهده میشود، گونهی توسعهی جاذبههای زمینشناختی، نزدیک به 60% از خطمشیهای موجود را به خود اختصاص داده است. خطمشیهای متمرکز بر توسعهی سایر زیرساختها با سهم پانزده درصدی در رتبهی دوم قرار گرفتهاند. این درحالی است که موضوعات مهمی چون توسعه مدیریت و ارکان نهادی گردشگریزمین، توسعهی تأسیسات اقامتی و سایر تسهیلات و خدمات گردشگری زمین کمتر مورد توجه خطمشیگذاران قرار گرفته است و خطمشیای مرتبط با توسعهی حمل و نقل یافت نشد. همچنین با بررسی توزیع زمانی گونهشناسی خطمشیها(نمودار 3) میتوان گفت علیرغم تدوین خطمشیهای گردشگری زمین در هر 5 گونه در بازهی 1384 – 1385، خطمشیهای متمرکز بر توسعهی جاذبههای زمینشناختی و تعریف مناطق گردشگری پیرامون آنها همچنان در صدر اولویتهای خطمشیگذاران قرارداشتهاند؛ به طوریکه غالب خطمشیهای مذکور، در این بازهی زمانی به تصویب رسیدهاند و لذا بیشترین رشد را به خود اختصاص دادهاند. از سویی دیگر کاهش در تعداد و یا عدم تصویب خطمشی برای سایر گونهها در سالهای متعاقب بازهی مذکور، شاهدی دیگر بر نادیده گرفته شدن این ابعاد در فرایند خطمشیگذاری است.
نمودار1. توزیع فراوانی خط مشیهای گردشگری زمین در بازهی 1380- 1397
[منبع: یافتههای پژوهش]
نمودار 2. گونه شناسی خطمشیهای گردشگری زمین تصویب شده در بازهی زمانی 1380 – 1397[منبع: یافتههای پژوهش]
نمودار 3.توزیع زمانی گونهشناسی خطمشیهای گردشگری زمین [منبع: یافتههای پژوهش]
نمودار4. سهم خط مشیهای گردشگری زمین در سطح ملی در مقایسه با سطح استانی [منبع: یافتههای پژوهش]
در بررسی بیشتر خطمشیهای گردشگری زمین، توزیع جغرافیایی آنها نیز مورد توجه قرار گرفته است. بر این اساس، نمودار 4 توزیع خطمشیها در سطح ملی در مقایسه با سطح استانی را به تصویر میکشد. خطمشیهای در سطح ملی، دربرگیرندهی قوانین و مقرراتی هستند که بدون هدفگیری منطقهای خاص، بر توسعهی گردشگری زمین در کشور تأکید دارند. این درحالی است که خطمشیهای در سطح استان متمرکز بر توسعهی این گونه از گردشگری در یک یا چند منطقه از یک استان مشخص هستند. همانطور که در نمودار 4 مشاهده میشود، تقریبا یک پنجم(12 خطمشی از 58 مورد) از خطمشیهای گردشگری زمین در سطح ملی تدوین شدهاند؛ این درحالی است که نزدیک به 80%(46 خطمشی از 58 مورد) از خطمشیها با هدفگیری یک استان مشخص طراحی و تصویب شدهاند. نمودار 5 نمایشگر خطمشیهای گردشگری زمین به تفکیک استانها میباشد. طبق این نمودار دو استان لرستان و یزد درمقایسه با سایر مناطق، بیشتر مورد هدف خطمشیگذاران قرار گرفتهاند؛ به طوریکه برای هریک به ترتیب 5 و 4 خطمشی گردشگری زمین تدوین شده است.
در نهایت، با هدف بررسی و مقایسهی موضوعات مورد توجه خطمشیگذاران در دو سطح ملی و استانی، گونهشناسی خطمشیهای تدوین شده برای دو استان لرستان و یزد که دارای بیشترین تعداد قوانین و مقررات برای حوزهی گردشگری زمین هستند با خطمشیهایی که برای توسعهی آن در کل کشور تصویب شدهاند، مورد توجه قرار گرفته است(نمودار 6). در حالیکه توسعهی جاذبههای زمینشناختی، به عنوان مهمترین موضوع مورد توجه تصمیمگیرندگان در تدوین خطمشیهای گردشگری زمین در هر دو سطح ملی و استانی گزارش شده است، فقدان خطمشی در دو بعد مهم توسعه مدیریت و توسعهی تأسیسات اقامتی که از ارکان اصلی توسعهی گردشگری زمین محسوب میشوند، مسئلهای است که هر دو استان به آن مبتلا هستند.
نمودار 5. توزیع جغرافیایی خطمشیهای گردشگری زمین در بازهی زمانی 1380 - 1397[منبع: یافتههای پژوهش]
نمودار 6. گونهشناسی خطمشیهای گردشگری زمین در سطح ملی و دو استان لرستان و یزد[منبع: یافتههای پژوهش]
بحث و نتیجهگیری
گردشگریزمین یکی از مفاهیم در حال رشد است که از دههی 1380 در ادبیات گردشگری کشور ظاهر شده است. ظرفیتهای گستردهی ایران در حوزهی میراث زمینشناختی و همچنین لزوم استفادهی بهینه و پایدار از این میراث، موجب شده تا بسیاری از صاحبنظران، گردشگری زمین را به عنوان یک استراتژی بالقوه توسعه پایدار برای مناطق پیرامون آنها در نظر بگیرند. تحقق این امر در گروی اتحاذ نگاهی همهجانبه نگر و بررسی همهی ابعاد مفهوم مذکور است. لیکن علیرغم تلاشهای با ارزشی که در این مسیر صورت گرفته، به باور نویسندگان مقاله شکاف قابل توجهی در بعد نهادی توسعهی گردشگری زمین وجود دارد؛ به طوریکه بحث خطمشیهای گردشگری زمین یا همان اصول راهنمای توسعه آن، کمتر مورد توجه پژوهشگران این حوزه قرار گرفته است. لذا مقالهی حاضر در پی آن بود تا به بررسی جایگاه گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی بپردازد. به باور نویسندگان آن، شناسایی خطمشیهای گردشگری زمین و نیز بررسی گونهشناسی این خطمشیها گامی مؤثر در کاهش شکاف مذکور محسوب میشود.
در نتیجهی تحلیل محتوای 353 قانون و مقررات گردآوری شده در این پژوهش که طی یک بازهی زمانی هفده ساله، 1380-1397، در حوزهی گردشگری و از سوی مراجع متعددی چون مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران، شورای عالی حفاظت محیط زیست، کارگروه توسعهی بخش معدن و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب شدهاند، میتوان گفت گردشگری زمین سهمی حدود 5/16% از خطمشیها را به خود اختصاص داده است و به استثنای سالهای 1384- 1385 که تعداد خطمشیهای مربوطه با رشد قابل توجهی به 27 مورد رسیده، در سایر سالها تعداد کمتری خطمشی برای این حوزه تدوین شده است. سیر نزولی در تعداد خطمشیهای گردشگری زمین در سالهای متعاقب، شاهدی براین ادعاست(نمودار 1).
با نگاهی بر گونهشناسی خطمشیهای مذکور، میتوان دریافت که در 60 درصد موارد، تمرکز خطمشیگذاران صرفا بر توسعه جاذبههای زمینشناختی و تعریف مناطق گردشگری پیرامون آنها بوده و سایر ابعاد که نقش اساسیای در توسعهی گردشگری زمین دارند، چون توسعهی زیرساختها و روساختها و مسائل مرتبط با مدیریت گردشگری زمین از جمله حفاظت زمینشناختی که خود در کانون مفهومسازی گردشگری زمین قرار دارند، در خطمشیها کمتر دیده شدهاند(نمودار 2). این امر به ویژه در بررسی توزیع جغرافیایی خطمشیها مشهود است. در حالیکه دستهی خطمشیهای توسعهی جاذبههای زمینشناختی، چه در سطح ملی و چه در دو استان لرستان و یزد به عنوان مناطقی که در مقایسه با سایر استانها بیشتر مورد توجه خطمشیگذاران قرار گرفتهاند، به عنوان مهمترین گونهی خطمشیها شناسایی شد، فقدان خطمشیهای توسعهی مدیریت و توسعهی تأسیسات اقامتی در دو استان مذکور (نمودار 5) گویای ضعف در هدفگیری این ابعاد است.
به نظر میرسد تصویب آئیننامهی نحوهی تشکیل و ادارهی مناطق نمونهگردشگری در سال پایانی دولت هشتم یعنی 1383 و به دنبال آن روی کار آمدن دولت جدید از تحولات عمدهای باشند که در ورود گردشگری زمین به فرایند خطمشی گذاری و همچنین گونهشناسی خطمشیهای تصویب شده برای آن مؤثر بودند. چرا که تا پیش از آن یعنی سالهای آغازین دههی 1380، حضور گردشگری زمین در فرایند خطمشی عمومی، تنها محدود به دو خطمشی است در حالیکه تعداد خطمشیهای مرتبط در بازهی سالهای 1384 – 1385 به 27 مورد افزایش یافته است(نمودار 1). به این ترتیب میتوان بروز این تحولات را آغازگر دورهای از توجه به گردشگری زمین در فرایند خطمشیگذاری عمومی قلمداد کرد. طبق این آئیننامه، مناطق نمونهی گردشگری در جوار جاذبههای تاریخی، فرهنگی، طبیعی و گردشگری به منظور ارائه خدمات به گردشگران تأسیس میشوند. لذا میتوان گفت این آئیننامه، چارجوب قانونی لازم برای توسعهی گردشگری زمین را فراهم کرده است. در اینمیان تغییرات نهادی در ساختار سیاسی کشور، یعنی روی کار آمدن دولت نهم در سال 1384، و تأکید آن بر اجرای آئیننامهی فوقالذکر، بستر سیاسی لازم برای ورود گردشگری زمین به دستورکار خطمشیهای عمومی را ایجاد کرده است. تصویب 49 مورد از 58 خطمشیشناسایی شده در هیات وزیران، شاهدی بر این ادعاست.
نکتهی قابل توجه در این زمینه، تمرکز بیشتر خطمشیگذاران بر توسعهی جاذبههای زمینشناختی در مقایسه با سایر ارکان توسعه گردشگری زمین به ویژه در دو سال متعاقبِ تصویب آئیننامهی مذکور یعنی 1384- 1385 است(نمودار 3). این خود میتواند نشانی از تمرکز بازیگران حوزهی گردشگری زمین بر این رکن باشد. به عبارتی بهتر، در سایهی این آئیننامه، توسعهی جاذبههای زمینشناختی و تعریف مناطق نمونهی گردشگری پیرامون آنها، به اولویت اصلی نقشآفرینان گردشگری زمین در این دوران بدل شده است. بالا بودن سهم خطمشیهای مذکور در سطح استانی در مقایسه با سطح ملی( نمودار 4 و 6 ) که با هدف تعریف منطقه نمونه گردشگری در استانهای مشخص تدوین شدهاند، شاهدی دیگر بر جایابی توسعهی جاذبهها میان اولویتهای اصلی بازیگران این حوزه و به تبع آن تلاش ایشان برای پیشیبرد آن به دستورکار خطمشی میباشد. به هرصورت تمرکز صرف بر تعریف مناطق نمونه، موجب رشد تک بعدی خطمشیهای مربوطه در یک بازهی زمانی کوتاه مدت (1384- 1387) شده است. این درحالی است که گردشگری زمین با هدف توسعهی پایدار و ارتقاء هویت یک منطقه (بیانیه آکروکا(24)، 2011 به نقل از دالینگ، 2013: 64) و در نتیجه تأمین منافع اقتصادی در ضمن حفاظت از میراث زمینشناختی آن مفهوم سازی شده است. بنابراین میتوان گفت فقدان خطمشیهای گردشگری زمین برای هدایت فعالیتهای توسعهی آن و فراهم آوری زیرساختها و تسهیلات و خدمات لازم، یکی از مسائل اساسی است که گردشگری زمین درمسیر توسعه با آن مواجه است. به باور نویسندگان مقاله عدم توجه به همهی اجزای توسعهی گردشگری زمین در خطمشیهای عمومی کشور پیامدهای نه چندان خوشایندی برای آن به جای خواهد گذاشت. به طوریکه معرفی مناطق گردشگری زمین موجب رشد سریع تعداد این مناطق در کوتاه مدت شده لیکن فقدان خطمشیهای مرتبط با سایر اجزا در دراز مدت منجر به کند شدن توسعهی گردشگری زمین خواهد شد. در این حالت نه تنها رسالت گردشگری زمین محقق نخواهد شد بلکه توسعهی نابسامان آن به طور بالقوه موجب ظهور آثار منفی در منطقه به ویژه در ابعاد محیطی و اجتماعی از جمله آسیب میراث زمینشناختی و جامعهی محلی آن خواهد شد.
درمقابله با ظهور پیامدهای منفی مذکور، نقش هر دوی بازیگران دولتی و غیردولتی فعال در ابعاد مختلف گردشگریزمین بسیار حائز اهمیت است. به واقع، علیرغم آنکه بازیگران دولتی دارای نقش کلیدی در خطمشیگذاری این حوزه هستند، بازیگران غیر دولتی نیز چون گروههای حرفهای گردشگری زمین، انجمنهای علمی و دانشگاهی مرتبط، انجمنهای تخصصی و جوامع محلی بایستی با تأکید و تمرکز بر اجزای مختلف آن، در تدوین خطمشیهای مرتبط نقشآفرین باشند. در این جهت میتوان مرحلهی تنظیم دستورکار در فرایند خطمشیگذاری عمومی را به عنوان یکی از گلوگاههای مهم نفوذ در تصمیمگیری و یا به عبارتی بهتر به عنوان نقطهی بالقوهی شروع مشارکت بازیگران حوزهی گردشگری زمین معرفی کرد. این مرحله که به عنوان فرایند انتقال مسائل و مشکلات حوزههای مختلف و همچنین طرحهای پیشنهادی به دستورکار خطمشی تعریف شد، به طور بالقوه بهترین فرصت را برای بازیگران فراهم میآورد تا با تأکید و تمرکز بر ابعاد مختلف گردشگری زمین، به عنوان مثال از طریق ارائهی اطلاعات و گزارشهای تخصصی، طرحهای پیشنهادی و یا تشکیل ائتلافهای قدرتمند، زمینهی طرح و پیشبرد مسائل و مشکلات در ابعادی که تاکنون کمتر مورد توجه خطمشی گذاران قرار گرفتهاند را ایجاد کرده و به این ترتیب با اثر بر نوع خطمشیهایی که تدوین میشوند، موجبات توسعهی متوازن گردشگری زمین را فراهم آورند.
با توجه به نتایج مقالهی حاضر، به نظر میرسد ضعف در مشارکت حداکثری بازیگران و نقشآفرینان در ابعاد مختلف گردشگریزمین، موجب ضعف در انتقال مسائل مرتبط با ارکان اصلی توسعهی آن ورای توسعهی صرف جاذبههای زمینشناختی به دستورکار خطمشی شده و به تبع آن به یکی از چالشهای اصلی بر سر راه تدوین خطمشیهای مرتبط با هدف توسعهی گردشگری زمین بدل شده است. در این جهت، آسیبشناسی مشارکت بازیگران حوزهی گردشگری زمین در خطمشیگذاری و به دنبال آن تجویز مدل مطلوب، از موضوعات مهم برای پژوهشهای آتی هستند که به طور بالقوه میتوانند در مقابلهی با این چالش مفید باشند.
پینوشتها
* دانشجوی دکتری مدیریت دولتی گرایش، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی
** استاد گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی، نویسنده مسئول
Vaezi@atu.ac.ir
*** دانشیار گروه مدیریت جهانگردی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی
**** دانشیارگروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری دانشگاه علامه طباطبائی
فصلنامه علوم مدیریت ایران، سال چهاردهم، شمارۀ 54، تابستان 1398، صفحه 54-31